Budowa - kto odpowiada za stan bhp?

Prowadzenie robót budowlanych wiąże się ze stosunkowo dużym ryzykiem wystąpienia wypadku przy pracy. Jak podaje Główny Urząd Statystyczny, wskutek nieprzestrzegania zasad bezpieczeństwa pracy, bądź przez pracodawców, bądź przez samych zatrudnionych, corocznie na budowach ginie po kilkadziesiąt osób. Nieużywanie lub brak środków ochrony indywidualnej, brak przeszkolenia w zakresie bhp i nadzoru, a także tolerowanie odstępstw od przepisów bhp, to tylko wybrane z przyczyn tych zdarzeń.

Biorąc pod uwagę, że wszystkie prace budowlane zostały zaliczone do prac szczególnie niebezpiecznych, na pracodawcy spoczywają szczególne, dodatkowe obowiązki w zakresie bezpieczeństwa pracy. Z uwagi na to, że prawo budowlane szczegółowo wymienia uczestników procesu budowlanego, określając ich obowiązki w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, odpowiedzialność za stan bhp na placu budowy wydaje się oczywista. Przepisy prawa budowlanego posługują się takimi pojęciami, jak: inwestor, kierownik budowy itp., a przepisy bhp pojęciami: pracodawca oraz osoba kierująca pracownikami. Czy te pojęcia są ze sobą tożsame w aspekcie odpowiedzialności za stan bhp? Na kim spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy podczas prowadzenia robót budowlanych?
Podstawowe prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego (inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta oraz kierownika budowy lub kierownika robót) zostały określone w rozdziale 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), dalej u.p.b.
Zgodnie z art. 18 u.p.b. do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie:

• opracowania projektu budowlanego i, stosownie do potrzeb, innych projektów,
• objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy,
• opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,
• wykonania i odbioru robót budowlanych,
• w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych - przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych.

Ponadto inwestor jest uprawniony do ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego na budowie lub też zobowiązania projektanta do sprawowania nadzoru autorskiego.

Zgodnie z powyższym, to właśnie inwestor jest koordynatorem wszystkich czynności podejmowanych w trakcie całego procesu budowlanego. Przeważnie inwestor posiada również status pracodawcy, bowiem będąc jednocześnie wykonawcą i zatrudniając pracowników, jest obowiązany realizować obowiązki wynikające z przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), dalej k.p. oraz aktów wykonawczych.

Kolejnym, równie istotnym uczestnikiem procesu budowlanego, jest kierownik budowy, który reprezentuje inwestora. Jedną z charakterystycznych cech wyróżniających kierownika budowy spośród pozostałych uczestników procesu budowlanego wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie jest to, że kierownik budowy może być tylko jeden. Projektantów może być kilku, inspektorów nadzoru inwestorskiego z założenia jest wielu, natomiast kierownik budowy jest zawsze jeden. Oczywiście na budowie może występować wielu kierowników poszczególnych robót budowlanych, jednak ich funkcje są służebne w stosunku do kierownika budowy i ich udział w procesie budowlanym w żaden sposób nie ogranicza mnogości obowiązków spoczywających na kierowniku budowy.

Do podstawowych zadań kierownika budowy należy m.in.:

• sporządzenie lub zapewnienie sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (planu BIOZ),
• przejęcie od inwestora i odpowiednie zabezpieczenie terenu budowy wraz ze znajdującymi się na nim obiektami budowlanymi oraz urządzeniami technicznymi,
• zapewnienie geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowanie budowy i kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy,
• koordynowanie realizacji zadań zapobiegających zagrożeniom bezpieczeństwa i ochrony zdrowia przy opracowywaniu technicznych lub organizacyjnych założeń planowanych robót budowlanych lub ich poszczególnych etapów, które mają być prowadzone jednocześnie lub kolejno, jak również przy planowaniu czasu wymaganego do zakończenia robót budowlanych lub ich poszczególnych etapów,
• koordynowanie działań zapewniających przestrzeganie podczas wykonywania robót budowlanych zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zawartych w przepisach bhp oraz w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,
• podejmowanie niezbędnych działań uniemożliwiających wstęp na budowę osobom nieupoważnionym,
• wstrzymanie robót budowlanych w przypadku stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia oraz bezzwłoczne zawiadomienie o tym właściwego organu.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401) uczestnicy procesu budowlanego są zobligowani do współdziałania ze sobą w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy w procesie przygotowania i realizacji budowy, a stosowanie niezbędnych środków ochrony indywidualnej obowiązuje wszystkie osoby przebywające na terenie budowy. Teren prowadzenia robót powinien być wydzielony i oznakowany, a w miejscach szczególnie niebezpiecznych powinny być umieszczone znaki informujące o rodzaju zagrożenia oraz zastosowane środki zabezpieczające przed skutkami zagrożeń, jak np. bariery ochronne, siatki itp. Bezpośredni nadzór nad bezpieczeństwem i higieną pracy na stanowiskach pracy powinni sprawować odpowiednio: kierownik robót oraz mistrz budowlany, stosownie do zakresu obowiązków. Ponadto, jeżeli jednocześnie w tym samym miejscu wykonują pracę osoby zatrudnione przez różnych pracodawców (wykonawca, podwykonawcy itp.), pracodawcy ci mają obowiązek informowania siebie nawzajem oraz pracowników lub ich przedstawicieli o działaniach w zakresie zapobiegania zagrożeniom zawodowym występującym podczas wykonywanych przez nich prac.

Niezwykle ważnym obowiązkiem w zakresie bhp jest sporządzenie planu BIOZ. Plan ten powinien uwzględniać specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych. Ma on na celu zapewnienie bezpieczeństwa na budowie i ochronę zdrowia pracowników, przy czym dopilnować jego sporządzenia musi kierownik budowy zawsze wtedy, gdy czas prowadzenia robót przekracza 30 dni roboczych i jednocześnie będzie przy nich zatrudnionych co najmniej 20 pracowników albo gdy pracochłonność planowanych robót przekracza 500 osobodni. Wymagany jest również w przypadku wykonywania rodzajów robót budowlanych, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 120, poz. 1126). Samo opracowanie planu BIOZ nie zapewnia co prawda przestrzegania przepisów i zasad bhp, jednakże jest on pierwszym elementem procesu zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy na budowie, obejmującym planowanie, przygotowanie, realizację oraz nadzór i kontrolę na terenie budowy. 

Jednym z ostatnich spośród najistotniejszych obowiązków inwestora, które powinny zostać zrealizowane przed rozpoczęciem prac, jest powiadomienie o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych właściwego inspektora pracy, na 7 dni przed rozpoczęciem budowy lub rozbiórki, na której przewiduje się wykonywanie robót budowlanych trwających dłużej niż 30 dni roboczych z jednoczesnym zatrudnieniem co najmniej 20 osób albo na której planowany zakres robót przekracza 500 osobodni.

Prowadzenie robót budowlanych zgodnie z przepisami i zasadami bhp ma znaczenie nie tylko ze względu na zmniejszenie ryzyka zdarzeń wypadków, a więc poprawę bezpieczeństwa pracowników. Realizowanie wymagań prawnych zawartych w powyższych przepisach pozwala również uczestnikom procesu budowlanego na uniknąć odpowiedzialności karnej. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 220 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), dalej k.k., kto, będąc odpowiedzialnym za bezpieczeństwo i higienę pracy, nie dopełnia wynikającego stąd obowiązku i przez to naraża pracownika na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Karalne jest również nieumyślne popełnienie tego przestępstwa. W takim przypadku sprawca podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Zwolniona z odpowiedzialności karnej będzie osoba, która dobrowolnie uchyli grożące niebezpieczeństwo.
Sprawcą tego przestępstwa może być wyłącznie osoba odpowiedzialna za bhp. Osobą taką jest przede wszystkim kierownik zakładu pracy (pracodawca), choć może to być także inna osoba kierująca pracownikami zgodnie z art. 212 k.p. (mistrz, brygadzista itp.). Ostatecznie krąg osób odpowiedzialnych za bhp wyznaczony jest zakresem obowiązków poszczególnych osób funkcjonujących w danej strukturze organizacyjnej. Powołanie w zakładzie pracy szczególnego pionu organizacyjnego, zajmującego się sprawami bhp, nie zwalnia od odpowiedzialności karnej z art. 220 k.k. osób zobowiązanych na mocy przepisów szczególnych do dbałości o warunki bhp. Odpowiedzialność konkretnej osoby za bezpieczeństwo i higienę pracy nie musi wynikać z przepisu ustawowego. Jej źródłem może być umowa, wewnętrzne regulaminy, wykaz czynności, regulamin pracy. Według Sądu Najwyższego odpowiedzialność ta może wynikać nawet z istoty wykonywanych czynności (prowadzenie szkolenia wiążącego się z używaniem niebezpiecznych urządzeń). Nie ma przy tym istotnego znaczenia, czy owo szkolenie prowadzone było w oparciu o umowę o pracę czy umowę zlecenia (wyrok SN z dnia 19 kwietnia 1999 r., II KKN 102/97, Lex nr 560734). W przypadku prowadzenia robót budowlanych lub rozbiórkowych do odpowiedzialności z tego przepisu może zostać pociągnięty również inwestor czy kierownik budowy.
Ścigane z oskarżenia publicznego przestępstwo, o którym mowa w art. 220 k.k., polega na niedopełnieniu obowiązków wynikających z przepisów bhp, wskutek czego dochodzi do narażenia pracownika na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu. Jak wskazał w wyroku z dnia 6 maja 2002 r. Sąd Najwyższy (IV KKN 352/98, Lex nr 543390), warunkiem koniecznym do powstania odpowiedzialności karnej będzie zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niedopełnieniem przez sprawcę obowiązków z zakresu bhp, a stanem konkretnego zagrożenia dla pracownika. Istotne jest również to, że omawiane przestępstwo ma charakter materialny (skutkowy). Skutkiem zachowania sprawcy jest bowiem narażenie pracownika na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu (w szczególności pozbawienia człowieka wzroku, słuchu, mowy, zdolności płodzenia, inne ciężkie kalectwo, ciężka nieuleczalna lub długotrwała choroba, całkowita albo znaczna trwała niezdolność do pracy w zawodzie lub trwałe, istotne zeszpecenia lub zniekształcenie ciała). Powyższego przestępstwa można dopuścić się zarówno przez zaniechanie (np. niezapewnienie pracowników środków ochrony indywidualnej), jak i przez działanie (np. niewłaściwe zabezpieczenie prowadzonych prac).
Pokrzywdzonym może być nie tylko pracownik zakładu pracy, w którym nastąpiło określone naruszenie przepisów bhp, ale również pracownik zatrudniony w innym zakładzie pracy (np. u podwykonawcy), a znajdujący się na terenie zakładu, gdzie popełniono dane przestępstwo, w sytuacji gdy obowiązkiem tego zakładu było zapewnienie mu bezpieczeństwa na równi ze swoimi własnymi pracownikami (art. 304 k.p.). Jest to szczególnie istotne w branży budowlanej, bowiem w większości przypadków w realizację projektów zaangażowanych jest wielu pracowników różnych pracodawców (wykonawców).

Nie można również zapomnieć o odpowiedzialności wykroczeniowej, o której mowa w art. 283 k.p. Podlega jej każdy, kto będąc odpowiedzialnym za stan bezpieczeństwa i higieny pracy albo kierując pracownikami lub innymi osobami fizycznymi, nie przestrzega przepisów lub zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. W takim przypadku może zostać ukarany karą grzywny w wysokości od 1.000 zł do 30.000 zł.

W niniejszym tekście cały czas mowa o pracownikach w rozumieniu k.p. lub o osobach zrównanych w określonych okolicznościach z pracownikami. Niestety, plagą polskich budów od dłuższego czasu stało się zatrudnianie (zwykle niewykwalifikowanych) robotników do prostych prac "na czarno". Tacy quasi-pracownicy zwykle nie szkoleni w zakresie bhp albo szkoleni pobieżnie i byle jak, toteż z tej przyczyny bywają szczególnie narażeni na wypadki. Status prawny owych "pracowników" wymagałby odrębnego omówienia. W tym miejscu należy podkreślić, że fakt zatrudniania "na czarno" osoby, która uległa wypadkowi przy pracy nie tylko nie uwalnia od odpowiedzialności karnej ww. osób "funkcyjnych", mających w swej pieczy kwestie bhp, ale może i powinien" stanowić okoliczność obciążającą, a więc skutkującą wyższym wymiarem kary.